Os Portos e o Comércio Marítimo

João Grand Junior

A construção e o uso sistemático de navios de grande porte no transporte marítimo mundial acabou restringindo a capacidade concorrencial de muitos portos no mundo, já que nem todos possuíam e/ou possuem as condições físicas e técnicas necessárias para o aporte destes navios.

Com isto, alguns portos localizados nas principais rotas marítimas mundiais e com uma capacidade diferencial de operar com esses mega-navios destacaram-se como centros de gravidade do comércio marítimo mundial, captando a maior parte dos fluxos para, em seguida, redistribuí-los para portos menores, segundo uma lógica denominada hub and spokes, que está em consonância com princípios da produção de economias de escala. Isto redefiniu a hierarquia do sistema portuário mundial, com um destaque crescente para os portos asiáticos, em particular os chineses, dado o crescimento econômico e a ampliação da participação da China no comércio mundial.

As rotas leste-oeste (América do Norte, Ásia e Europa Ocidental) de longa distância, representavam, em 1996, aproximadamente 44% da carga mundial de contêineres e as rotas inter-regionais (concentradas na Ásia), de curta distância, se responsabilizavam por cerca de 34%, totalizando 78% de todo o comércio de contêineres do mundo. Estes dados revelam a grande concentração dos fluxos (de maior valor agregado) nas maiores economias do mundo.
No entanto, isso não implica dizer que os portos menores estejam “condenados” ao desaparecimento caso não consigam se agigantar. No momento em que a produção se torna mais pulverizada no mundo, valorizando a circulação produtiva (através de redes territoriais de agregação de valor), e que a lógica hub and spokes se consolida, novas perspetivas de inserção competitiva nos fluxos globais são desenhadas.

Algumas experiências inovadoras baseadas numa gestão integrada entre cidade e porto, em que se ressalta o esforço constante de promover interações entre os atores a partir do estreitamento das relações produtivas entre o tecido urbano e a plataforma portuária, vêm revelando um grande potencial na produção de externalidades positivas (geração de emprego, renda, divisas etc.) para o conjunto sistêmico cidade-porto.
Neste caso, impõe-se, de um lado, a transferência do foco do planeamento da quantidade para a qualidade dos fluxos e, de outro, dos portos para as cidades-portos. Entretanto, há que se registrar que não se tratam de modelos passíveis de transposição, pois cada conformação espacial apresenta particularidades físicas, socioeconômicas e político-culturais que devem ser consideradas na elaboração de seus projetos.

Para Grosdidier os portos possuem três objetivos econômicos clássicos:

i) um microeconômico, relacionado à capacidade e ao desempenho portuário na movimentação (captação/distribuição) de cargas, convertendo-se em resultados positivos à Autoridade Portuária e às companhias que utilizam o serviço portuário;

ii) um setorial, em que se ressalta a eficiência dos serviços portuários dentro de uma cadeia de transportes de mercadorias. Neste caso, os custos de operação são bastante relevantes, e, por fim;

iii) um macroeconômico, relacionado ao impacto da atividade portuária nas economias local, regional e nacional. Tal impacto é geralmente mensurado pela criação de divisas (arrecadação de imposto sobre produto transportado, dinamização da área portuária etc.), criação de postos de rabalho (diretos e indiretos), agregação de valor às mercadorias a partir da criação e/ou diversificação do parque logístico atrelado à atividade portuária.

Tendo em vista os diferentes objetivos apresentados, reafirma-se no âmbito das práticas modernas de gestão portuária, a necessidade de se considerar a complexa relação sistêmica em que se insere o objeto porto (suas conexões e demandas nos ambientes terrestres e marítimos) de modo que seja possível apreender e potencializar a dimensão produtiva dessas relações.

No curso do desenvolvimento (desigual) histórico e geográfico do capitalismo, diferentes padrões de organização territorial, relativos a dinâmicas socioeconômicas particulares, se sucederam e se sucedem de modo a (re)construir, sempre que necessário e possível, as coerências sistêmicas vitais à reprodução do capital. Neste movimento de constante recriação, os tipos de relacionamento entre portos e cidades também se redefinem, numa tentativa inesgotável de se constituírem bases e esquemas de produção-reprodução e acumulação factíveis com as demandas de cada período de seu desenvolvimento.

Acreditamos que o desafio no período atual se encontra, em grande medida, na construção de estratégias capazes de contemplar de maneira associada – tendo em vista os objetivos definidos para a cidade-porto – a multiplicidade de escalas geográficas (o horizonte espacial do projeto territorial) e a diversidade conflituosa das escalas de ação (envolvendo os diferentes atores e interesses). Neste sentido, os desafios remetem menos a construção de projetos verticais e/ou horizontais, e mais a conceções de projetos territoriais transversais que permeiem tanto a problemática ambiental, quanto a socioeconômica e a político-cultural.
Notas sobre o planeamento portuário no Brasil

Nas décadas de 1980-90, muitos países do mundo buscaram ampliar a capacidade produtiva dos ambientes portuários através de “Reformas” que variaram tanto no alcance de suas medidas quanto na sua natureza, mas que, via de regra, contemplaram aspetos comuns como a redefinição das diretrizes de atuação dos portos, a reformulação dos marcos regulatórios para o setor, além da modernização das bases infraestruturais.

No Brasil, o desafio que se apresentava às autoridades em fins dos anos 1980 no campo do planeamento da atividade portuária era o de refletir e projetar o tipo de atuação para os portos nacionais frente aos novos desafios de uma economia globalizada. Em função disso, já no início dos anos 1990, novas diretrizes para o setor portuário foram definidas com o intuito de ampliar sua competitividade e gerar efeitos positivos ao conjunto da economia nacional. As intervenções processadas respaldavam-se, do ponto de vista teórico, em teses bastante difundidas à época, que superestimavam a dimensão da tecnologia no processo produtivo. Assim, o “fim” do planeamento portuário restringiu-se, em sua natureza, à construção de ambientes dotados de sistemas de circulação capazes de assegurar a plena fluidez das mercadorias (importações/exportações).

O desenvolvimento extraordinário das redes de transporte e telecomunicações na segunda metade do século XX favoreceu ainda mais a difusão de teses que superestimam o poder das mudanças técnicas. Esse debate foi fortemente marcado por um viés determinista, e nas representações e discursos que se multiplicam a rede técnica aparece muitas vezes como o sujeito capaz de criar condições sociais inéditas e de estruturar os territórios.

Ao analisarmos as relações entre cidades e portos, percebemos que a opção por essa conceção de planeamento se traduziu em padrões específicos de organização do espaço. No Brasil, como em outras partes do mundo, as cidades “foram frequentemente instrumentalizadas como simples sítios técnicos especializados na passagem portuária” (ROO, 1999, p. 81) em função da sua importância estratégica para o comércio exterior.

A partir de uma avaliação panorâmica do caso brasileiro, observamos que as ações direcionadas ao setor portuário nas últimas duas décadas priorizaram essencialmente dois focos: de um lado, o investimento na modernização das infraestruturas portuárias e, de outro, o incentivo à adoção/desenvolvimento de novos métodos de gestão da atividade portuária. Tudo isso ocorreu concomitantemente a uma reforma nos marcos regulatórios para o setor – a “Reforma Portuária” –, que pretendeu, em termos gerais, adaptar o ambiente portuário brasileiro aos padrões de competitividade internacional.

No plano da modernização das infraestruturas destacam-se algumas intervenções de caráter técnico, voltadas essencialmente para ampliação da capacidade operacional de um número bastante reduzido de portos considerados estratégicos em função de seu porte. Dentre tais intervenções, podemos citar: a ampliação da capacidade operacional do Porto de Sepetiba/RJ (atualmente denominado Porto de Itaguaí); a modernização e aumento da eficiência operacional do Porto de Santos/SP; a construção da infraestrutura do Complexo Industrial e Portuário do Pecém/CE; a construção de infraestrutura portuária, urbanização e realização de serviços de dragagem no Porto de Suape/PE; o aumento da capacidade operacional e adequação do Porto de Rio Grande/RS.

No plano da regulação, a lei nº 8.029 de 12 de abril de 1990 que dispõe sobre a extinção da PORTOBRÁS (Empresa Brasileira de Portos S.A.) marca definitivamente o início do processo de reforma do sistema portuário brasileiro. Tal reforma se desdobra numa conjuntura nacional marcada por novas coalizões de poder tanto no âmbito político quanto econômico e por redefinições no papel do Estado mediante um processo de redemocratização e de abertura da economia nacional.

O fim da PORTOBRÁS reflete, nesse sentido, uma estratégia de descentralização do planeamento nacional de Estado nos moldes vigentes até então. Esta empresa centralizava grande parte das decisões sobre os portos públicos brasileiros, desde as orientações sobre investimentos até as políticas tarifárias e de pessoal. Com sua desativação, as Companhias Docas passaram a assumir a função de administração dos portos.

Em 25 de fevereiro de 1993, foi sancionada a lei nº 8.630 – conhecida como “Lei de Modernização dos Portos” – que definiu as novas diretrizes para o ambiente portuário nacional, procurando estimular a concorrência entre os portos e os operadores portuários de modo a ampliar a competitividade dos portos brasileiros no cenário mundial. Três anos mais tarde, em 10 de maio de 1996, foi a vez de se sancionar a lei nº 9.277 – Lei de Delegação –, que dá continuidade ao aprofundamento do processo de descentralização da administração do sistema portuário brasileiro iniciado seis anos antes. Tal lei dispõe de dispositivos que autorizam à União conceder o direito de administração e exploração das rodovias e portos federais aos municípios, estados da Federação e Distrito Federal.

Apesar do avanço considerável verificado no plano da regulação das atividades portuárias desde esta “Reforma” – com destaque para o processo de descentralização da gestão portuária que abriu possibilidade de participação mais ativa e direta de estados e municípios sobre a administração dos portos –, muito pouco se avançou no que diz respeito à elaboração de estratégias que apontem caminhos alternativos para o desenvolvimento das cidades-portos, haja vista a dificuldade, ao menos na prática, em se costurar projetos territoriais capazes de contemplar a dimensão produtiva da relação sistêmica entre cidades e portos.

Os projetos de modernização portuária em andamento no Brasil, em geral, seguem priorizando o aspeto técnico-operacional do ambiente portuário, aprofundando relações de tipo funcional e reproduzindo práticas de gestão que não contemplam de forma sistêmica a dimensão produtiva das relações entre cidades e portos.
A redução funcionalista do espaço à condição de superfície de trânsito – “espaço-suporte” –, contribuiu para a legitimação de intervenções de caráter “universal” voltados para a busca da eficiência técnica e operacional máximas dos portos segundo modelos ideais de circulação que favoreçam a fluidez das mercadorias nas imediações dos portos. Essas intervenções se apoiam em leituras parciais das transformações verificadas na economia mundial.

O conceito de economia global entranhou-se profundamente nos círculos da média e nos círculos políticos do mundo inteiro. No entanto, suas imagens dominantes – (…) a economia da informação, a neutralização da distância (…) – são parciais e, em consequência, vemo-nos diante de representações profundamente inadequadas do que a globalização e o surgimento das economias da informação acarretam para as cidades. (…) Fazer vista grossa à dimensão espacial da globalização econômica e dar ênfase excessiva às dimensões da informação só serviu para distorcer o papel exercido pelas grandes cidades na atual fase dessa mesma globalização.

No plano concreto, essas leituras se materializam, via de regra, na formulação de políticas públicas setoriais e de alcance limitado, ora voltadas para o planeamento portuário (do âmbito das discussões sobre infraestrutura) ora para o planeamento das cidades, e que, em tese, se “integrariam” a posteriori. Isso ilustra a dificuldade em se pensar a relação sistêmica entre cidades e portos no Brasil numa perspetiva territorial.

*Excerto apresentado por SOAMAR Brasil em Portugal


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