Nova Orientação Estratégica da CPLP

Princípios e objetivos estratégicos

A grande melhoria na cooperação da CPLP, para além do aprimorar de instrumentos, procedimentos e outros mecanismos que, apesar de tudo, existem, só será possível com a introdução de uma nova tipologia de projetos. Esta nova tipologia de projetos deverá ter como preocupação principal a necessidade da apropriação e sustentabilidade pelos beneficiários de todo e qualquer projeto ou ação pontual propostos pelos PFC ou por outros atores da cooperação da CPLP.

Estes projetos deverão resultar de uma metodologia de trabalho que privilegie um contacto mais direto com as realidades dos beneficiários da cooperação comunitária.

Para tal será necessário o desenvolvimento de missões de identificação ao terreno que, em estreita articulação entre o SECPLP e os PFC, possibilitem um reconhecimento das necessidades mais prementes de cooperação dos beneficiários, as articulem com os princípios da cooperação na CPLP e as alinhem com os documentos orientadores do processo de desenvolvimento dos beneficiários.

Esta formulação de projetos seria segmentada por fases, nas quais se enquadrariam, em termos de prioridades mais imediatas, os beneficiários cujas carências fossem mais prementes atenuar no curto e médio prazo. A identificação destes projetos ou ações pontuais, em conjunto e consensualmente entre os beneficiários, os PFC e o SECPLP deverá possibilitar:

• Sinergias, articulação, coordenação e harmonização das ações de cooperação intra-CPLP com as intervenções desenvolvidas bilateralmente entre os EM e outros parceiros de desenvolvimento;

• Alinhar as ações propostas no quadro da CPLP com os documentos orientadores do processo de desenvolvimento dos EM beneficiários;

• O incremento dos níveis de execução de projetos e ações pontuais intra-CPLP e consequente apropriação, sustentabilidade e impacto dos mesmos junto dos beneficiários, e

• A dinamização da cooperação intra-CPLP ou cooperação comunitária. Será assim expectável que, após um processo de apropriação sustentada e incorporação de novos procedimentos e metodologias nos processos internos de trabalho do SECPLP, este possa adquirir a capacidade de, anualmente, propor aos Estados membros e à RPFC uma determinada carteira de programas, projetos ou ações pontuais, previamente identificados de acordo com a metodologia acima descrita e que atendam aos pilares de cooperação comunitária já consolidados. As intervenções a propor deverão, naturalmente, ter objetivos bem definidos e um orçamento rigoroso.

Daqui resultaria uma alteração estratégica importante que concederia ao SECPLP a possibilidade de passar a desenvolver iniciativas de proposta de programas, projetos ou ações pontuais que, contudo, continuariam a sofrer o escrutínio e a aprovação dos Estados membros por intermédio das estruturas da RPFC e/ou Comité de Concertação Permanente (CCP).

O expectável aumento da cooperação intra-CPLP ou cooperação comunitária, numa lógica de multilateralização – que vem sendo clamada por órgãos estatutários da CPLP, de que são exemplo as reuniões ministeriais – permitiria também enquadrar a produção de Programas de Cooperação Setoriais das respetivas áreas. O exemplo recente da aprovação do Plano Estratégico de Cooperação em Saúde e a visibilidade internacional que concedeu à CPLP é um exemplo que deve ser retido para reflexão futura.
Assim, atentos os princípios acima preconizados de harmonização, alinhamento e apropriação e, no pressuposto de que a cooperação intra-CPLP possa afinar áreas de intervenção com base em escolhas estratégicas já decididas (Estratégia Geral de Cooperação e PIC), especializando-se em certos domínios, nos quais atuaria, prioritariamente e de forma delegada, será possível enquadrar, em diálogo e consulta permanente com os beneficiários e a RFPC, uma estratégia futura de atuação baseada em Planos Estratégicos de Cooperação.

A elaboração destes planos deveria assentar nos seguintes pressupostos metodológicos:

– Ser concedida ao SECPLP a oportunidade de, em diálogo e consulta permanente com a RFPC, executar as políticas e estratégias de cooperação intracomunitária, em prol dos beneficiários e garantindo a apropriação das ajudas;

– Os apoios financeiros atribuídos à CPLP deveriam basear-se em programas, projetos e ações concertados e harmonizados entre as reuniões setoriais e os PFC, em articulação com o SECPLP, alinhando as prioridades da CPLP com as dos EM beneficiários atentos os respetivos sistemas de governação;

– O SECPLP deve continuar a coordenar as suas atividades com os Estados membros para que se minimizem custos dos apoios aos processos de desenvolvimento e se harmonizem prioridades de intervenção;

– Os Estados membros devem coordenar-se entre si e com o SECPLP, por intermédio da RFPC, para que as atividades de ambos possam atingir os resultados desejados, numa senda de maior eficácia e num modelo de gestão estratégica orientada para os resultados, baseado num ciclo de gestão do projeto que implemente mecanismos integrados de planeamento, orçamentação, execução, monitorização, avaliação e prestação de contas;

– Seria desejável que os Estados membros e o SECPLP, reciprocamente, trocassem informação sobre os resultados de uma melhor gestão da ajuda e prestação de contas. O fórum RPFC continuará a ser o palco privilegiado para esse fim.

Os Planos Estratégicos a desenvolver deveriam ser concebidos não como um instrumento concorrencial dos esforços já desenvolvidos na esfera bilateral pelos EM, mas antes como um instrumento complementar e potenciador de resultados.

Estes planos deveriam ter como resultado a implementação e reforço institucional de meios e capacidades que deveriam contribuir para a contínua melhoria quer do processo de desenvolvimento dos beneficiários, quer da capacidade de atuação da cooperação intra-CPLP nesses países, afirmando o seu espaço geoestratégico de intervenção.

Em tese, poderia ser esta a modalidade de trabalho do SECPLP em matéria de cooperação. Isto é, os Estados membros poderiam inscrever, anualmente, no seu orçamento de cooperação uma determinada verba, segundo as suas possibilidades e prioridades, não consignada ou ligada a qualquer projeto, que seria atribuída à CPLP para, de acordo com a estratégia de identificação acima descrita, se implementassem os programas, projetos ou ações pontuais, que viessem a ser aprovados em RPFC e/ou CCP, resultantes de uma dada área técnica inscrita num Plano Estratégico.

É claro que este processo teria de seguir um caminho lógico, tendo em vista um cenário de verdadeira sustentabilidade, apropriação e internalização de políticas, metodologias e resultados. Tal pressuposto só será plenamente conseguido se for possível introduzir mecanismos de coordenação e harmonização entre as Reuniões Ministeriais e a RPFC. Porém, existem dificuldades que se prendem com as seguintes questões:

– As Reuniões Ministeriais vêm desenvolvendo um crescente protagonismo na formulação e apresentação de projetos, criando para a sua execução fundos setoriais autónomos, papel que lhes é permitido pelos Estatutos da CPLP.

– A criação de tais fundos cria receios fundados no argumento de que tal proliferação pode dificultar a sua coordenação e contribuir para a fragmentação dos recursos disponíveis para ações de cooperação para o desenvolvimento no espaço da CPLP;

– A RPFC, enquanto órgão coordenador e de aprovação do mérito técnico dos projetos da cooperação intracomunitária, pretende garantir a qualidade e coordenação dos projetos emanados das Reuniões Ministeriais.

Na ótica da presente estratégia será imprescindível que se criem procedimentos de compatibilidade e paridade entre a apresentação de projetos e a criação de fundos, pelas estruturas ministeriais, e os procedimentos em vigor da RPFC e do FECPLP pois:

– Por um lado, é necessário que o SECPLP continue a dar cumprimento às diferentes resoluções emanadas dos Conselhos de Ministros e das Reuniões Ministeriais, que o mandatam a intervir em dado domínio e sustentam o seu Plano de Atividades;

– Por outro lado, será necessário impedir a proliferação de fundos que podem conduzir a dificuldades de coordenação e à fragmentação dos recursos disponíveis.
Para tal, a nova estratégia irá incentivar:

– A definição de mecanismos de coordenação e harmonização3, entre as Reuniões Ministeriais e a RPFC mesmo que informais, que obriguem à abertura de um período de consulta entre as ministeriais e os PFC para apreciação dos projetos que aquelas pretendam incluir nos Planos Estratégicos de Cooperação;

– A redação de tais princípios no novo regimento do FECPLP que, entre outros pontos, será revisto, numa lógica de compartimentação por áreas de atuação da CPLP, permitindo a correlação com as Reuniões Ministeriais da CPLP e incentivando a participação destas tanto na submissão de projetos como no financiamento do Fundo através de uma maior flexibilização do seu articulado;

– A criação pelas Reuniões Ministeriais de Secretariados Técnicos de Acompanhamento5, que sirvam de contraparte para o diálogo técnico a estabelecer com o SECPLP, e que garantam um acompanhamento das decisões e resoluções emanadas desses fóruns, designadamente no que à internalização dessas medidas diz respeito em cada um dos EM. Estas estruturas setoriais, sem qualquer encargo para o SECPLP, deveriam, ainda, coordenar-se com os “Gabinetes de Coordenação Nacional da CPLP”, existentes ou a criar na órbita dos MNE/MRE dos EM.

Novas Oportunidades e Constrangimentos

Como acima se referiu, a aquisição de novas competências pelo SECPLP permitirá, em todo o ciclo de gestão de projeto da cooperação intra-CPLP, de forma coordenada e harmonizada com as respetivas cooperações bilaterais, uma via de especialização e harmonização seletiva das atividades de cooperação.

Com esta estrutura criada, que obviamente exige o concurso de novos meios técnicos e financeiros, seria possível que o SECPLP coordenasse uma visão integrada, setorial e estratégica das grandes questões que preocupam os Estados membros, e daí retirasse conclusões quanto aos setores prioritários em que se deveria basear a
cooperação intra-CPLP.

É verdade que, no passado, dada a falta de recursos humanos e técnicos, o SECPLP não mostrou ser capaz de merecer esta delegação de competências. Contudo, no quadro do processo de reestruturação iniciado em 2008, que procura introduzir níveis crescentes de eficácia e eficiência na área da cooperação, por via da profissionalização do SECPLP, talvez fosse útil refletir sobre estas questões.

Nesse domínio, o SECPLP iniciou um período de consultas aos Estados membros para que estes manifestem as suas ideias quanto a potenciais projetos do seu interesse, para que possa produzir uma síntese dessa informação e refletir sobre uma linha condutora que permita ir mais além num novo quadro de cooperação.

O SECPLP desenvolveu, igualmente, um processo de aproximação à Comissão Europeia (CE) que, a concretizar-se, possibilitará o acesso a importantes fontes de financiamento desta organização e de outros atores multilaterais, que levarão à implementação de novas modalidades de trabalho no quadro da cooperação.

A celebração de acordos ou protocolos com organizações do Sistema das Nações Unidas como a Organização Internacional do Trabalho (OIT) e a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO) permitiram igualmente encetar projetos de cooperação cujo impacto tem sido avaliado como muito positivo.

Aliás, a CPLP deverá continuar os seus esforços de afirmação em outros espaços multilaterais para, assim, obter a desejada projeção internacional e os recursos necessários para complementar o financiamento das suas atividades de cooperação para o desenvolvimento.

A concretizar-se esta multilateralização, especialmente se o SECPLP receber a acreditação da CE, passará a vigorar um duplo quadro de cooperação: um quadro interno de cooperação, onde se manterão todos os procedimentos atualmente em vigor; e um quadro externo de cooperação, ligado a atores multilaterais e a fontes de fundos muito apreciáveis.

Caso este cenário se confirme, o que poderá representar um notável acréscimo de confiança e eficácia na forma como a CPLP irá gerir a cooperação, deverá, contudo, ser mantida a filosofia da cooperação intra-CPLP e o conjunto das prioridades definidas pelos Estados membros.

A entrada em vigor do quadro externo de cooperação visa, essencialmente, contribuir para a captação de novos recursos para a cooperação comunitária. Assim sendo, a cooperação externa será alimentada apenas com contribuições financeiras que tenham como origem fontes que não as dos Estados membros. Por outro lado, o seu ciclo de gestão do projeto seguirá metodologias e procedimentos internacionalmente aceites e reconhecidos pelas principais agências multilaterais de cooperação de contabilidade, auditoria, controlo interno e concursos públicos.

Os principais vetores de distinção e singularidade do quadro de cooperação externa são os seguintes

– A origem dos recursos financeiros será externa aos orçamentos dos EM, esperando-se que a sua proveniência resulte de verbas de agências multilaterais de cooperação, Observadores Consultivos ou, eventualmente, de Observadores Associados da CPLP;

– A identificação de projetos será executada em moldes semelhantes aos propostos na presente visão estratégica, ou seja, a partir de um trabalho de identificação de necessidades realizado no terreno, em concertação com os PFC e com as autoridades locais. Porém, esta será uma fase mais avançada do processo, uma vez que, num primeiro momento, se perspetiva que este quadro seja experimentado com a adjudicação de um projeto ao SECPLP que faria o seu acompanhamento e gestão de acordo com uma identificação efetuada pela CE (ou outro parceiro de desenvolvimento). Para este trabalho, o SECPLP seria remunerado com uma determinada verba que pretende colocar no FECPLP para o desenvolvimento de futuros projetos comunitários;

– Quanto à identificação de atores e experiências locais, os procedimentos da cooperação externa visam desenvolver processos competitivos de licitação internacional em que se pretende obter o melhor desempenho ao custo mais baixo. Todavia, poderão ser consideradas hipóteses de discriminação positiva aquando da elaboração de Termos de Referência de eventuais projetos a lançar.

Reconhece-se, igualmente, que, num quadro externo de cooperação, o instrumento FECPLP não será, atualmente, o mais atraente para a implementação de projetos que vierem a beneficiar de financiamento por parte de agências multilaterais de cooperação. Por exemplo, o regimento do FECPLP necessita (a) de desenvolver procedimentos que responsabilizem mais as entidades executoras com os processos de boa gestão dos fundos e respetiva prestação de contas e (b) simplificar e flexibilizar os seus procedimentos para que possa atrair contribuições setoriais que não resultem na constituição de fundos setoriais próprios.

Não obstante, no médio e longo prazo, a estratégia passará por aprimorar os procedimentos internos tendo como base as boas práticas desenhadas para o quadro externo para que se caminhe para um quadro único e uniformizado de procedimentos. O processo de revisão do regimento do FECPLP, em curso, pretende flexibilizar as suas regras dotando este mecanismo de maior atratividade para parceiros externos à CPLP.

Recorde-se que para a criação do quadro externo de cooperação foram redigidos novos instrumentos e manuais de procedimentos:
– Quadro da cooperação externa da CPLP;
– Organigrama da cooperação externa no Secretariado Executivo da CPLP;
– Definição de conteúdos funcionais da linha de cooperação externa no Secretariado Executivo da CPLP;
– Guia de procedimentos do sistema geral de controlo interno;
– Linha de controlo interno de cooperação externa da CPLP- Ficha de controlo de vistos sucessivos;
– Guia dos procedimentos financeiros da cooperação externa da CPLP;
– Guia prático dos procedimentos contratuais da cooperação externa da CPLP;
– Normas internacionais de contabilidade relativas à IFRS e
– Manual do sistema de avaliação de desempenho do Secretariado Executivo da CPLP.

Enquanto não chegamos a uma fase em que seja possível um único quadro de procedimentos, considera-se que não deve existir qualquer ingerência de procedimentos do quadro externo no quadro interno, a não ser que daí se retirem vantagens objetivas em termos dum mais eficaz aproveitamento dos recursos disponíveis.
Fonte : CPLP


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